환경용어사전 환경영향평가제도의 문제와 대안
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최근 환경영향평가와 관련하여 주목할 만한 사건이 터져 나왔다.
먼저 상계 쓰레기 소각장 건설에 관한 환경영향평가 과정에서 평가서 조작의혹이 제기되어 주민들이 서울시 청소사업본부장을 공문서 변작 및 동행사죄로 서울지검에 고소했고, 한전이 사업자로 되어있는 양양 양수발전소에 관한 환경영향평가서에 조사참여자에 관한 허위기재가 있었다는 주장이 조사당사자인 교수 4인으로부터 제기되는 해프닝도 벌어졌다. 또 애타는 주민들의 호소에도 아랑곳하지 않고 산본 소각장 건설을 밀어붙이던 군포시가 드디어 사태의 심각성을 인정하고 환경영향평가를 다시 하겠다고 한 발 물러서기도 했다.
이러한 일이 반복되는 이유는 무엇인가. 돌이켜 보면 수많은 대형 개발사업 중 환경영향평가각 제대로 되었다는 평가를 받아 본 사업이 거의 없었음을 쉽게 알수가 있는데, 글허다면 이제 지금쯤은 왜 이러한 현상이 계속 반복되고 있는지 그 원인을 살펴보고 개선책을 모색해야 할 시점이다.
현행 환경영향평가제도의 문제점으로 지적되고 있는 것은 많다. 즉 평가시기가 사업부지까지 결정된 이후이기 때문에 사실상 사업계획을 대폭수정하는 것이 현실적으로 불가능해 결국 밀어붙이기식의 행정을 조장한다.
그래서 사업계획의 입안단계로부터 평가가 실시되도록 해야 한다는 지적도 있고, 주민들의 의견을 수렴하는 절차가 요식행위로 전락하고 있으므로 협의결과를 주민들에게 통보하고 이의를 신청할 수 있는 길을 열어 주어야 한다는 의견도 있다. 또 평가대상의 확대나 평가방법의 전문화와 관련하여도 개선의 여지가 있다. 부실평가서가 작성되는 무엇보다 큰 원인은 평가서 작성의 주체에 있다.
현행제도는 환경영향평가서를 사업자가 작성하는 것을 원칙으로 하고 기술과 장비 등 현실적인 한계를 보완하기 위해 대행업체가 대행할 수 있도로 되어있다. 그런데 현실적으로는 환경영향평가의 대부분이 대행자에 의하여 이루어지고 있는데, 문제는 이 대행업체의 선정에서부터 비용산정에 이르기까지 전적으로 사업자의 의도대로 진행되도록 방치되어 왔다는 점이다.
과연 이런 상황에서 사업자의 구미에 맞지 않는 평가서를 작성하는 대행업체가 생존 할 수 있을 것인가. 소규모의 영세한 대행업체의 난립과 능력에 비해서 과다한 업무량도 분명히 부실평가의 한 가지 원인이 되겠지만 더 근본적 원인은 대행업체의 수주행태에 있다. 평가서의 작성이 영리업체에 의하여 이루어지고 사업자가 그 영리업체 중 하나를 임의로 선정할 수 있는 한 공정하고 객관적인 평가서를 희망하기 어렵다. 사업자와 동일한 계열의 평가대행자는 당해사업에 대한 환경영향평가를 대행 할 수 없도록 한다던가. 사업자(혹은 대행자)가 고의로 평가서를 부실하게 작성하여 환경사고를 야기시킨 경우에는 형사처벌 및 손해배상책임을 지도록 한다든가, 평가서 작성책임을 강화하기 위하여 실명제를 도입한다든가, 일정한 경웨 공동 현지조사를 의무화하는 것이 모두 입법화에 성공한다고 가정해도 대행자가 중립적이고 객관적인 입장에 있을 수 없다면 필연적으로 사업자의 의도에 충실한 평가로 귀결될 것이다. 위와 같은 이유들로 인해 환경영향평가는 '환경파괴 면죄부'에 불과하다는 기존의 비판이 그대로 타당하게 될 것이다.
그렇다면 어떨게 해야 좋을까.
미국처럼 관계행정청 책임하에 평가서를 작성하는 방안을 일단 고려해 볼 수 있겠으나, 우리는 아직 시기상조이다. 왜냐하면 중앙의 환경부서도 경제부처의 성장위주 논리에 눌려 환경정책을 제대로 시행하지 못하는 형편에 있는데다가 앞으로 지방자치가 본격화 하면 지방정부의 의지가 어느 방향으로 펼쳐질지 모르는 상태인데 대규모 개발사업 등 환경에 대해 위해가 예상되는 사업의 평가를 행정기관에 일임하는 것은 또 다른 문제점을 야기할 가능성이 있다. 따라서 객관성을 담보할 수 있는 제3의 기관에서 평가가 시작되도록 하는 것이 합리적이다. 더구나 행정청에 맡기더라도 역시 기술과 인역의 부족을 이유로 전문가들에게 지문을 구하고 위임하는 사실상의 대행이 되풀이될 가증성이 농후하기 때문에 미국식제도의 도입은 아직 우리의 현실에 맞지 않는다.
우리에게는 예컨대 <국립과학수사연구소>와 같이 비교적 객관성이 보장되는 기구의 신설이 필요하다. 행정부의 정치적 논리가 배제된 상태에서 순수하게 과학적이고 실증적인 연구결과를 자신있게 내놓을 수 있는 독립된 연구기관의 탄생만이 문제를 근원적으로 해결해 줄 수 있을 것이다.
이와 같이 환경영향평가서 '작성'의 주체와 '검토'의 주체가 상호 견제할 수 있는 별개의 독립적이고도 객관적 기구로 구성되는 것이 가장 바람직하다. 그러나 현실적으로 당장의 개선이 불가능하다면 차선책으로 사업자와 대행자의 유착을 근절할 수 있는 방안의 도입을 모색해야 한다.
한편 사업자와 동일계열의 평가대행자는 대행할 수 없도록 규정한다고 해도 어느 정도일까.
지가 동일계열인지의 판단기준부터 문제되기 시작할 것이고 설혹 다른 계열의 평가업체이더라도 선정권한을 사업자에게 주는 이상 사업자의 구미에 맞는 평가서의 작성을 피할 길이 없다.
그래서 법원의 감정인 선임절차를 응용한 방법을 제안해 보는데, 그 골격은 다음과 같다.사업자가 환경영향평가 대행자의 선임을 환경부 등 행정청에 의뢰하면 행정청은 미리 일정한 기준에 의하여 분류된 몇 군의 대행자 군중에서 그 사업에 적합한 대행업체를 미리 결정되어 있는 순번대로 지정하고, 지정된 업체는 비용에 관한 견적서를 행정청에 제출한다. 그 비용은 사업자가 행정청에 납부하고 대행자는 행정청으로부터 비용을 수령한 수 평가서초안을 작성하여 행정청에 제출한다.
이렇게 되면 대행자를 지정하는 것은 행정청이므로 대행업체입장에서는 사업자의 의도에 신경을 쓸 필요가 전혀 없을 뿐만 아니라, 현재와 같이 비용 때문에 평가서가 부실해 지는 것도 막을 수 있다. 사업자와 평가대행자의 연결고리를 끊지 않고서는 환경영향평가서로 면죄부로 되는 것을 막을 방법이 없다. 또한 평가서 초안 작성의 주체문제가 바람직한 방향으로 개선된다면 환경영향평가가 야기하는 문제점의 대부분이 자연스럽게 해결될 것이다.